Primo via libera del Consiglio dei Ministri, seduta del 26 marzo 2024, al decreto legislativo che, in attuazione della legge delega per la riforma fiscale, provvede al riordino delle disposizioni in materia di dogane (art. 11 della legge delega n. 111/2023) e accise (art. 12 della stessa legge). Relativamente al comparto doganale, la legge delega ha inteso muoversi lungo tre direttive fondamentali: - adeguare la normativa nazionale al diritto dell’Unione Europea; - attuare una significativa semplificazione procedurale finalizzata alla semplificazione degli adempimenti tributari e amministrativi degli operatori economici; - accrescere la qualità e l’efficacia dei controlli, riordinando le procedure di liquidazione, accertamento, revisione dell'accertamento e riscossione e rivedendo l'istituto della controversia doganale. Revisione del Testo Unico leggi doganali La legge delega ha previsto di procedere al riassetto del quadro normativo in materia doganale attraverso l'aggiornamento o l'abrogazione delle disposizioni attualmente vigenti, in conformità al diritto dell'Unione europea. La finalità del legislatore delegante era quella di riallineare il Testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale (D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, TULD) alla disciplina del Codice Doganale dell’Unione (CDU) in vigore dal 2016 (regolamento UE 9 ottobre 2013, n. 952/2013, con i regolamenti delegati e di esecuzione), tutelando oltre agli interessi finanziari dell’UE e nazionali, primari interessi di rango costituzionale, come la salute e la sicurezza dei cittadini, il mercato interno e l’ambiente. Il decreto legislativo, all’art. 1, stabilisce che “sono approvate le disposizioni contenute nell’Allegato 1, che forma parte integrante del presente decreto”. In sostanza, “a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto” (art. 8, comma 1, dello schema di decreto), vale a dire dal giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (art. 10) l’Allegato 1 sostituirà il TULD che, infatti, viene abrogato a partire dalla stessa data (art. 8, comma 1, lettera f, del decreto). Il TULD, che si compone di 352 articoli, viene “asciugato” e ridotto a “soli” 122 articoli, in quanto contiene le disposizioni nazionali “complementari” al codice doganale. In pratica, le norme dell’Allegato 1 troveranno applicazione “per quanto non espressamente previsto” dai regolamenti unionali che formano il codice doganale dell’Unione (regolamento istitutivo n. 952/2013 e regolamenti attuativi ed esecutivi n. 2015/2446 e n. 2015/2447) e che sono direttamente applicabili, anche in deroga alla normativa nazionale. Si tratta di un impianto normativo molto complesso la cui applicazione concreta richiede un alto tasso di professionalità tecnico-giuridica e tecnico-amministrativa, essendo richiesta l’analisi e la sintesi di una moltitudine di disposizioni di rango differente. Rappresentanza doganale e spedizionieri Lo spedizioniere doganale (doganalista) è una figura professionale specializzata che svolge la funzione di rappresentare il proprietario della merce nell'ambito dello svolgimento delle operazioni doganali. Gli spedizionieri doganali sono inseriti in un apposito albo, per la cui iscrizione è necessario superare un concorso pubblico le cui regole sono disciplinate dall’art. 50 del TULD. Al termine delle procedure concorsuali viene conferita una patente e si può esercitare a pieno titolo la funzione presso le dogane di una sola circoscrizione doganale. In caso di particolari e gravi irregolarità la patente può essere sospesa o revocata. L’art. 2 dello schema di decreto sostituisce l’art. 1 della legge n. 213/2000 prevedendo che l’esercizio della professione di spedizioniere doganale sul territorio nazionale è subordinato al rilascio di apposita patente, “con validità illimitata”, da parte dell'Agenzia delle Dogane e dei monopoli. La patente di spedizioniere doganale è rilasciata alle persone fisiche in possesso di specifici requisiti e al superamento di un apposito esame, le cui modalità di svolgimento, che saranno con cadenza annuale, vengono stabilire dai nuovi articoli 1-bis e 1-ter della legge n. 213/2000. L’art. 31 dell’Allegato 1, che disciplina il “rappresentante doganale”, conferma i due tipi di rappresentanza: - diretta, quando il rappresentante agisce in nome e per conto terzi; - indiretta, quando il rappresentante agisce in nome proprio e per conto altrui. In entrambi i casi, i poteri del rappresentante sono definiti dalla normativa unionale. L’abilitazione per prestare i servizi di rappresentanza diretta è rilasciata dall’Agenzia ai soggetti in possesso di previsti requisiti di ordine etico-professionale, che si considerano sussistenti per gli iscritti all’albo professionale degli spedizionieri doganali, i soggetti autorizzati quale centro di assistenza doganale (CAD) e per coloro che sono in possesso della certificazione di Operatore Economico Autorizzato (AEO). Diritti doganali e di confine L’art. 34 del TULD stabilisce che si considerano “diritti doganali” tutti quei diritti che la dogana è tenuta a riscuotere in forza di una legge, in relazione alle operazioni doganali. Fra i diritti doganali costituiscono “diritti di confine”: i dazi di importazione e quelli di esportazione, i prelievi e le altre imposizioni all'importazione o all'esportazione previsti dai regolamenti comunitari e dalle relative norme di applicazione ed inoltre, per quanto concerne le merci in importazione, i diritti di monopolio, le sovrimposte di confine ed ogni altra imposta o sovrimposta di consumo a favore dello Stato. L’art. 27 dell’Allegato 1 include tra i diritti di confine anche l’IVA dovuta all’atto dell’importazione a favore dello Stato (si segnala, sul punto che la posizione espressa dalla giurisprudenza unionale e dalle più recenti sentenze della Cassazione abbia ritenuto che l’IVA sulle importazioni non rientri tra i diritti di confine), tranne nei casi di immissione in libera pratica di merci senza assolvimento dell’imposta per successiva immissione in consumo in altro Stato membro dell’Unione europea e di immissione in libera pratica di merci senza assolvimento dell’IVA e vincolo a un regime di deposito diverso dal deposito doganale. Soggetti obbligati al pagamento dei diritti di confine L’effetto più diretto di aver considerato l’IVA tra i diritti di confine emerge dall’art. 30 dell’Allegato 1, il quale prevede che i soggetti obbligati al pagamento dei “diritti di confine” (quindi, anche dell’IVA all’importazione) sono individuati in base alla normativa doganale unionale che regola l’obbligazione doganale. Secondo la giurisprudenza unionale (Corte di Giustizia UE 12 maggio 2022, C-714/20), spetta al legislatore nazionale prevedere espressamente una responsabilità solidale del rappresentante doganale indiretto. La nuova formulazione della disposizione, che annovera espressamente l’IVA tra i diritti di confine, sembra rispondere a questa esigenza, sebbene si osservi che il citato art. 30 continua a demandare alla normativa doganale unionale l’individuazione dei soggetti obbligati al pagamento dei diritti di confine. Violazioni e sanzioni Rilevanti sono le modifiche apportate all’apparato sanzionatorio doganale. Le sanzioni si suddividono tra sanzioni penali (articoli da 78 a 95) e sanzioni amministrative (articoli da 96 a 103). Sanzioni penali Le sanzioni penali, per le quali “il reato tentato è equiparato a quello consumato”, riguardano l’omessa dichiarazione o l’infedele dichiarazione. La sanzione prevista è la multa mentre la pena della reclusione è prevista solo per il contrabbando di tabacchi lavorati e per i casi di circostanze aggravanti del contrabbando e di recidiva. Fattispecie Sanzione Introduzione, circolazione o sottrazione alla vigilanza doganale di merci non unionali Multa dal 100% al 200% dei diritti di confine dovuti Uscita dal territorio doganale di merci unionali Multa dal 100% al 200% dei diritti di confine dovuti Dichiarazione di qualità, quantità, origine e valore delle merci nonché ogni altro elemento occorrente per l'applicazione della tariffa e per la liquidazione dei diritti in modo non corrispondente all’accertato (dichiarazione infedele) Multa dal 100% al 200% per cento dei diritti di confine dovuti o dei diritti indebitamente percepiti o indebitamente richiesti in restituzione Contrabbando nel movimento delle merci marittimo, aereo e nei laghi di confine da parte del comandante di aeromobili o del capitano di navi Multa dal 100% al 200% dei diritti di confine dovuti Contrabbando per attribuzione a merci non unionali, importate in franchigia o con riduzione dei diritti, di una destinazione diversa da quella prevista Multa dal 100% al 200% dei diritti di confine dovuti Contrabbando mediante uso di mezzi fraudolenti per ottenere l’indebita riduzione di diritti Multa dal 100% al 200% dei diritti indebitamente riscossi Contrabbando nell’esportazione temporanea e nei regimi di uso particolare e di perfezionamento Multa dal 100% al 200% dei diritti di confine dovuti Contrabbando di tabacco lavorato (superiore a 15 kg convenzionali) Reclusione da 2 a 5 anni Contrabbando di tabacco lavorato (fino a 15 kg convenzionali) Sanzione amministrativa Nei casi di contrabbando, anche nelle ipotesi di “patteggiamento”, è sempre ordinata la confisca delle cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e delle cose che ne sono l'oggetto ovvero il prodotto o il profitto. Quando non è possibile procedere alla confisca di tali cose, è ordinata la confisca di somme di denaro, beni e altre utilità per un valore equivalente, di cui il condannato ha la disponibilità, anche per interposta persona. Sono in ogni caso soggetti a confisca i mezzi di trasporto a chiunque appartenenti che risultino adattati allo stivaggio fraudolento di merci ovvero contengano accorgimenti idonei a maggiorarne la capacità di carico o l'autonomia in difformità delle caratteristiche costruttive omologate o che siano impiegati in violazione alle norme concernenti la circolazione o la navigazione e la sicurezza in mare. Per i delitti di contrabbando punibili con la sola pena della multa, l’autore della violazione può effettuare il pagamento, oltre che del tributo eventualmente dovuto, di una somma determinata dall’Agenzia in misura non inferiore al 100% e non superiore al 200% dei diritti previsti per la violazione commessa. Il pagamento della somma e del tributo estingue il reato. In ogni caso, l'estinzione del reato non impedisce l'applicazione della confisca, la quale è disposta con provvedimento dell'Agenzia. Sanzioni amministrative Per quanto riguarda le sanzioni amministrative, viene anzitutto stabilito che resta ferma l’applicabilità alle violazioni e sanzioni doganali delle disposizioni di cui ai decreti legislativi 18 dicembre 1997, n. 471 e n. 472 per quanto non specificamente previsto e in quanto compatibili. Nel caso di violazione per dichiarazione infedele, è previsto che quando l’autorità giudiziaria non ravvisa una condotta dolosa, l’autore è punito, a titolo di colpa, con la sanzione amministrativa dall’80 al 150 per cento dei diritti di confine dovuti e comunque in misura non inferiore a 500 euro. In tale ipotesi, la sanzione è ridotta di 1/3 quando i maggiori diritti di confine dovuti sono inferiori al 3% di quelli dichiarati e non si applica alcuna sanzione se l'ammontare dei diritti di confine complessivamente dichiarati è pari o superiore a quelli complessivamente accertati. Infine, quando nella dichiarazione non sono indicati in maniera esatta e completa tutti gli elementi prescritti per il compimento dei controlli e l'ammontare dei diritti di confine complessivamente dichiarati è pari o superiore a quelli complessivamente accertati, si applica la sanzione nella misura da 150 a 1.000 euro; in presenza di più articoli, tale sanzione si applica una sola volta. Revisione della controversia doganale La legge delega ha previsto espressamente di rivedere l'istituto della controversia doganale previsto dal TULD (articoli da 65 a 76), al fine precipuo di coordinarlo con gli altri rimedi e possibilità definitorie esperibili in sede di accertamento del tributo. A tal riguardo, il Capo IV del Titolo II del TULD, relativo all’impugnazione e revisione dell’accertamento, viene sostituito dal Titolo II, Capo IV dell’Allegato 1 (articoli 40-43), titolato “revisione dell’accertamento”. Le nuove disposizioni stabiliscono che, a seguito della notifica del processo verbale di constatazione redatto al termine del controllo a posteriori, l’ufficio dell’Agenzia presso il quale la dichiarazione è stata registrata e che può procedere alla rettifica della dichiarazione, deve tenere conto delle eventuali osservazioni della parte, notificando all’interessato il provvedimento motivato recante l’esito dell’attività di controllo, al termine di una fase di contraddittorio, disegnata sulla falsariga del nuovo procedimento di accertamento previsto ai fini delle imposte sui redditi e dell’IVA (principio del contraddittorio).