Riscossione: nuove regole per il discarico delle quote non riscosse

Tra le più importanti novità previste dallo schema di decreto legislativo recante “Disposizioni in materia di riordino del sistema nazionale della riscossione”, si segnala certamente l’abrogazione dell’attuale meccanismo di discarico (art. 10 dello schema di decreto) e la previsione di una nuova disciplina di discarico (articoli da 3 a 9 dello schema di decreto). Prima di analizzare nel merito la nuova procedura, occorre rilevare come il citato schema di decreto delegato dà attuazione all'art. 18 della legge n. 111 del 9 agosto 2023, con il quale è stata conferita delega al Governo per la revisione del sistema nazionale della riscossione, al fine di assicurare la massima efficienza e velocità della medesima attività. Come individuato negli atti parlamentari prodromici alla legge delega n. 111/2023, la complessiva riforma del servizio nazionale della riscossione si rende necessaria in quanto l’attuale disciplina si presenta estremamente farraginosa e inidonea a consentire un efficace svolgimento delle attività di recupero coattivo dei crediti pubblici. Ciò posto, in attuazione dei princìpi e criteri direttivi specifici per la revisione del sistema nazionale della riscossione, anche con riferimento ai tributi degli enti territoriali dettati dall’art. 18, legge n. 111/2023, il Consiglio dei Ministri dell'11 marzo 2024 ha approvato in esame preliminare, lo schema recante “Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito”. Lo schema si compone di 17 articoli e apporta non poche modifiche alle norme disciplinate dal D.P.R. n. 602/1973. In particolare, le nuove disposizioni normative che mirano a modificare le norme in tema di riscossione tributaria hanno come obiettivo quello di garantire una maggiore efficacia, imparzialità ed efficienza nell’azione del recupero dei crediti fiscali da parte dell’Amministrazione finanziaria, in un appropriato bilanciamento con i diritti dei cittadini contribuenti. Il vigente meccanismo di discarico per inesigibilità Al fine di comprendere appieno l’impatto normativo delle nuove disposizioni recate dallo schema di decreto legislativo in tema di discarico delle quote affidate all’Agenzia delle Entrate-Riscossione, occorre preliminarmente analizzare il quadro normativo di riferimento attualmente vigente. Giova rammentare che l’attuale sistema di riscossione prevede già una procedura di discarico, delineata agli articoli 19 e 20, D.Lgs. n. 112/1999 che disciplinano i casi di discarico per inesigibilità, la relativa procedura di discarico e l'eventuale reiscrizione nei ruoli. In effetti, anche in considerazione dell’elevato numero di carichi, l’attuale meccanismo di discarico si presenta particolarmente complesso. Al fine di schematizzare i tratti essenziali e la procedura individuata agli articoli 19 e 20 attualmente in vigore, si osserva quanto segue. 1. Discarico per inesigibilità ex art. 19, D.Lgs. n. 112/1999 Ai sensi dell’art. 19, comma 1, D.Lgs. n. 112/1999, il concessionario, accertata la non riscuotibilità delle somme iscritte a ruolo dall'ente, può procedere alla trasmissione della comunicazione telematica di inesigibilità. La comunicazione è il passaggio obbligato per l'esercizio da parte del concessionario del diritto al discarico delle quote iscritte a ruolo e non riscosse, pena la perdita del diritto. Tale comunicazione deve essere redatta e trasmessa secondo le modalità contenute nell’allegato 1 del D.M. 22 ottobre 1999 (si tratta di un documento estremamente sintetico, idoneo a comunicare l’infruttuosa realizzazione del credito) entro il terzo anno successivo alla consegna del ruolo. Per mera completezza, si segnala che, ai sensi dell'art. 68, comma 4, D.L. 17 marzo 2020, n. 18 (decreto Cura Italia), poi modificato dall'art. 4, comma 1, D.L. n. 41/2021, in deroga alle disposizioni del comma 1 dell’art. 19, le comunicazioni di inesigibilità relative alle quote affidate agli agenti della riscossione negli anni 2018, 2019, 2020 e 2021 sono presentate, rispettivamente, entro il 31 dicembre 2023, entro il 31 dicembre 2024, entro il 31 dicembre 2025 e entro il 31 dicembre 2026. E ancora, il medesimo art. 19 stabilisce, inoltre, le cause di perdita del diritto al discarico, nonché i termini ordinari per l’invio della comunicazione e del conseguente controllo da parte degli Uffici. In particolare, il comma 2 dell’art. 19 elenca - alle lettere a), c), d), d-bis) ed e) - le cause di perdita del diritto al discarico. Ai sensi del successivo comma 3 dell’art. 19, decorsi due anni dalla comunicazione di inesigibilità, totale o parziale, l'agente della riscossione viene automaticamente discaricato dal ruolo e l'ente provvede ad eliminare dai crediti erariali le quote discaricate. Fino alla data di discarico, l'ente creditore, ai sensi del comma 4 dell’art. 19, può, in ogni momento, comunicare al concessionario l'esistenza di nuovi beni da sottoporre ad esecuzione nonché segnalare azioni cautelari, esecutive e/o conservative per la tutela del credito. L’eventuale documentazione cartacea relativa alle procedure esecutive poste in essere dal concessionario, ai sensi del comma 5 dell’art. 19, deve essere conservata fino al discarico delle relative quote. Inoltre, il comma 6 dell’art. 19 consente all’ufficio che ha affidato il carico, di richiedere al concessionario la trasmissione, entro 120 giorni, della documentazione relativa alle attività svolte. Infine, ai sensi del comma 6-bis dell’art. 19, l'ente creditore deve adottare, nelle more dell'eventuale discarico delle quote affidate, i provvedimenti necessari ai fini dell'esecuzione delle pronunce rese nelle controversie in cui è parte l'agente della riscossione. 2. Procedura di discarico per inesigibilità e reiscrizione nei ruoli ex art. 20, D.Lgs. n. 112/1999 Il successivo art. 20, invece, individua la procedura di discarico per inesigibilità e reiscrizione nei ruoli. In particolare: - il comma 1 disciplina la procedura per l'ammissione o il rifiuto del discarico per inesigibilità. Ed invero, ai sensi della normativa vigente, l'ente creditore dà impulso alla procedura di controllo con la notifica, all'agente della riscossione competente, della comunicazione di avvio del procedimento, con eventuale richiesta all'agente della riscossione di trasmettere documenti ritenuti utili alla valutazione. Lo stesso ufficio se ritiene non rispettate le disposizioni dell'art. 19, comma 2, lettere a), d), d-bis) ed e), entro 180 giorni dalla comunicazione di avvio del procedimento, o, se richiesta, dalla trasmissione, della richiesta della documentazione, notifica, a pena di decadenza, apposito atto di contestazione all'agente della riscossione. L’agente della riscossione, non oltre i successivi 90 giorni dalla notifica dell’atto di contestazione, può produrre osservazioni. L'atto di contestazione deve contenere, a pena di nullità, l'esposizione analitica delle omissioni e dei vizi o delle irregolarità riscontrati in rapporto alla descrizione delle corrette modalità di svolgimento dell'attività. Decorso il termine massimo per eventuali osservazioni, l'ufficio, a pena di decadenza, entro 60 giorni, deve ammettere o rifiutare il discarico con provvedimento a carattere definitivo. Tuttavia, laddove le osservazioni prodotte facciano emergere la possibilità di riattivare proficuamente le attività esecutive l'ente creditore assegna al concessionario un termine non inferiore a 12 mesi per l'espletamento di nuove azioni, riservando la decisione allo scadere di tale termine; - con il comma 2 si definisce il controllo a campione, prevedendo che lo stesso è effettuato dall'ente creditore, tenuto conto del principio di economicità dell'azione amministrativa e della capacità operativa della struttura di controllo, di norma in misura non superiore al 5% delle quote comprese nelle comunicazioni di inesigibilità presentate in ciascun anno; - il comma 3 circoscrive al mancato rispetto delle disposizioni dell'art. 19, comma 2, lettera c), l'obbligo di procedere nei termini delineati nel comma 1 dell'articolo 20 immediatamente dopo che si è verificata la causa di perdita del diritto al discarico; - il comma 4 individua il termine (90 giorni dalla notificazione del provvedimento definitivo) e il quantum dovuto dal concessionario per la definizione agevolata della controversia a seguito del provvedimento di diniego del discarico; - il comma 5 individua i ruoli ai quali non si applica la definizione agevolata delle contestazioni di cui al precedente comma 4; - infine, il comma 6 prevede che l'ente creditore - qualora nell'esercizio della propria attività istituzionale individui, successivamente al discarico, l'esistenza di significativi elementi reddituali o patrimoniali riferibili agli stessi debitori - può, a condizione che non sia decorso il termine di prescrizione decennale, sulla base di valutazioni di economicità e delle esigenze operative, riaffidare in riscossione le somme, comunicando all'agente della riscossione i nuovi beni da sottoporre a esecuzione, ovvero le azioni cautelari o esecutive da intraprendere. Nuova formulazione per la disciplina di discarico La riforma della riscossione abroga e riscrive in termini di maggiore efficienza il meccanismo di discarico attualmente in vigore. In particolare, l’art. 10, comma 1, lettera a), dello schema di decreto legislativo, così dispone: “1. Sono abrogati: a) gli articoli 19 e 20 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112; […]”. La nuova disciplina di discarico per inesigibilità viene prevista dagli articoli da 3 a 9 dello schema di decreto legislativo. La ratio della nuova disciplina di discarico per inesigibilità è ben argomentata nella relazione illustrativa al disegno di legge per la “Delega al governo per la riforma fiscale”, ove vengono precisate le motivazioni dell’abrogazione dell’attuale meccanismo di discarico e della conseguente riformulazione della disciplina in esame, evidenziando che: “È dunque opportuno dare corso a una complessiva riforma del servizio nazionale della riscossione, che non può, evidentemente, consistere nella semplice abrogazione degli articoli 19 e 20 del D.Lgs. n. 112 del 1999 (che, nel regolare il discarico per inesigibilità, dettano in modo puntuale e dettagliato le attività imposte all’agente della riscossione) e nell’assoggettamento dell’attività di riscossione alla normativa di contabilità di Stato relativa agli agenti contabili. Quest’ultima, infatti, è ancor più inadatta degli stessi articoli 19 e 20 del D.Lgs. n. 112 del 1999 ad una gestione massiva delle azioni di recupero dei crediti pubblici: è proprio il carattere massivo dell’attività, il cui svolgimento è oggi attribuito all’Agenzia delle entrate-Riscossione, a rendere sostanzialmente inapplicabile un regime di responsabilità strutturato secondo i canoni tradizionalmente utilizzati per la valutazione, sotto il profilo contabile e amministrativo, dell’operato dei soggetti incaricati dello svolgimento di una funzione pubblica”. Come funziona il nuovo meccanismo di discarico Alla luce delle suesposte considerazioni, dunque, il Legislatore delegato ha riscritto integralmente la disciplina relativa al discarico, introducendo un nuovo meccanismo delineato agli articoli da 3 a 9 dello schema di decreto legislativo. Il discarico automatico o anticipato (art. 3) L’art. 3, comma 1, dello schema di decreto legislativo prevede che, in linea generale, le quote affidate all’Agenzia delle Entrate-Riscossione a decorrere dal 1° gennaio 2025 e non riscosse entro il 31 dicembre del quinto anno successivo a quello di affidamento dell’incarico, sono automaticamente discaricate (c.d. discarico automatico). Tuttavia, il successivo comma 2 dell’art. 3 dello schema pone una particolare deroga alla procedura del discarico automatico, prevedendo il c.d. discarico anticipato, che implica una restituzione anticipata delle quote per le quali l’Agenzia delle Entrate-Riscossione abbia rilevato: - la chiusura del fallimento o della liquidazione giudiziale; - l’assenza di beni del debitore suscettibili di poter essere aggrediti. I casi di esclusione (o di differimento) del discarico automatico (art. 4) Un aspetto di particolare rilevanza è contenuto nell’art. 4 dello schema di decreto legislativo che, in deroga a quanto previsto dal precedente art. 3, prevede che sono temporaneamente escluse dal discarico automatico le quote affidate, a decorrere dal 1° gennaio 2025, all’Agenzia delle Entrate-Riscossione per le quali: a) al 31 dicembre del quinto anno successivo a quello di affidamento risulta sospesa la riscossione ovvero pendono ancora procedure esecutive o concorsuali; b) tra la data di affidamento e il 31 dicembre del quinto anno a esso successivo: - sono conclusi accordi ai sensi del Codice della crisi di impresa e dell’insolvenza, ex D.Lgs. n. 14/2019; - ovvero sono intervenute dilazioni ai sensi dell’art. 19, D.P.R. n. 602/1973 o conseguenti all’applicazione di istituti agevolativi previsti per legge, ancora in essere al predetto 31 dicembre ovvero per i quali, entro il 31 dicembre del quinto anno successivo, si sono verificati l’inadempimento, la revoca o la decadenza dal beneficio ovvero, nel medesimo periodo di tempo, è stata disposta la sospensione della riscossione per almeno 18 mesi anche non continuativi. In relazione a tali quote, il discarico automatico si determinerà il 31 dicembre del quinto anno successivo: - a quello di cessazione della sospensione ovvero di conclusione della procedura, per le quote di cui alla lettera a); - a quello di inadempimento, revoca o decadenza dal beneficio ovvero di revoca della sospensione, per le quote di cui alla lettera b). Il riaffidamento dei carichi (art. 5) Secondo quanto previsto dall’art. 5 dello schema di decreto legislativo, qualora la quota discaricata dall’Agenzia delle Entrate-Riscossione torni nelle mani dell’Ente creditore, lo stesso può, fino allo spirare del termine prescrizionale, tentare una nuova riscossione coattiva del credito che può essere: a) gestita direttamente dall’ente creditore; b) affidata dall’ente creditore in concessione a soggetti privati individuati mediante procedura di gara a evidenza pubblica; c) riaffidata per due anni dall’ente creditore all’Agenzia delle Entrate-Riscossione mediante adesione del predetto ente alle condizioni di servizio rese disponibili dall’Agenzia mediante loro pubblicazione sul suo sito istituzionale. Come specificato al comma 2 dell’art. 5 dello schema di decreto legislativo, condizione perché si realizzi il riaffidamento all’Agenzia delle Entrate-Riscossione è la presenza di nuovi e significativi elementi reddituali o patrimoniali del debitore, individuati a seguito delle segnalazioni di cui agli articoli 28-ter e 48-bis del D.P.R. n. 602/1973, ovvero dell’affidamento di nuovi carichi relativi allo stesso debitore. Ulteriori adempimenti e specificazioni in relazione al riaffidamento delle quote all’Agenzia delle Entrate-Riscossione sono previsti ai successivi commi 3 e 4 dell’art. 5 del decreto legislativo. Verifiche, controlli e responsabilità dell’agente della riscossione (art. 6) L’art. 6 dello schema di decreto legislativo riscrive la disciplina a oggi delineata dall’art. 20, D.Lgs. n. 112/1999, regolamentando la procedura di verifica e controllo dello svolgimento dell’attività di riscossione. La nuova procedura di verifica e controllo pone adempimenti differenti a seconda che l’affidamento dei ruoli sia avvenuta prima o dopo il 1° gennaio 2025. I commi 9 e 12 dell’art. 6 dello schema di decreto regolamentano la definizione agevolata delle controversie e i casi di esclusione di applicazione della stessa. I commi 10 e 11 dell’art. 6, infine, delineano la disciplina della responsabilità dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione. Lo smaltimento del magazzino in carico all’Agenzia delle Entrate-Riscossione di cartelle affidate dal 2000 al 2024 e non riscosse (art. 7) Come affermato dal viceministro dell'Economia Maurizio Leo al termine del Consiglio dei Ministri che ha approvato in prima lettura il decreto legislativo, il “magazzino di cartelle non riscosse è arrivato per l’Agenzia delle Entrate-Riscossione a oltre 1.200 miliardi”. Per evitare un ulteriore aggravio di siffatta condizione, per il futuro, lo schema di decreto legislativo, all’art. 3, comma 1, dispone che per le quote affidate all’Agenzia delle Entrate-Riscossione a decorrere dal 1° gennaio 2025 il ruolo decade dopo 5 anni di tentativi di incasso. Per il pregresso, invece, come previsto all’art. 7 dello schema di decreto legislativo, deve essere costituita una commissione tecnica che deciderà cosa stralciare. Tale commissione deve essere composta da rappresentanti della Corte dei Conti e del Ministero dell’Economia e delle finanze (Dipartimento delle Finanze e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato). Trattamento delle quote non riscosse riguardanti le risorse proprie dell’UE nonché le somme dovute a titolo di recuperi di aiuti di Stato (articoli 8 e 9) Infine, lo schema di decreto legislativo disciplina il meccanismo di discarico delle quote non riscosse riguardanti le risorse proprie dell’UE nonché le somme dovute a titolo di recuperi di aiuti di Stato, prevedendo all’art. 8 la disciplina per le quote affidate dal 1° gennaio 2025 e all’art. 9 quella relative alle quote affidate dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2024.

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