Lavoro

Ricongiunzione dei periodi assicurativi: proposte di legge per abrogarne l’onerosità

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Sono state presentate tre distinte proposte di legge, sottoscritte da deputati di tutti gli schieramenti, che chiedono l’abrogazione delle norme dettate dall’art. 12 septies e seguenti del D.L. 78/10, come convertito dalla legge 122/10, che hanno esteso l’onerosità della ricongiunzione. La discussione delle proposte unificate in Commissione Lavoro è iniziata il 19 settembre 2012. L’esame della proposta di legge ha subito un rallentamento dell’iter dovuto alla necessità di individuare la copertura economica necessaria.

[alert_custom]PREMESSA[/alert_custom]

La ricongiunzione è l’istituto giuridico in forza del quale il lavoratore che abbia avuto una vita lavorativa articolata e, in quanto tale, caratterizzata dall’iscrizione presso distinti istituti previdenziali, può cumulare tali periodi presso un unico ente (l’ultimo di iscrizione) al fine di maturarvi il diritto ad un’unica pensione secondo le regole proprie di tale gestione.
Inizialmente, la legge n. 29/1979 ha concesso tale facoltà esclusivamente ai lavoratori dipendenti, sia pubblici che privati; quindi, riscontrata l’iniquità di tale limitazione, la ricongiungibilità dei periodi assicurativi è stata estesa dalla legge 45/90 anche ai liberi professionisti, ancorché con una diversa e specifica disciplina.
La differenza tra le due distinte normative consisteva nel fatto che la “principale” tipologia di ricongiunzione disciplinata, per i dipendenti, dall’art. 1.1 della legge 29/79 avveniva a titolo gratuito, mentre la ricongiunzione dei liberi professionisti è nata, ai sensi della legge n. 45/90, come esclusivamente a titolo oneroso.
Tale differenza è (era) motivata dal fatto che nel caso dei liberi professionisti è posto a carico del richiedente il pagamento della intera riserva matematica costituita sui contributi ricongiunti: riserva che non viene trasferita presso la gestione c.d. “accentrante” ma rimane acquisita alla gestione di provenienza.
A fronte di tale “regola generale”, va segnalato, per completezza, che, per un verso, anche la legge del 1979 prevedeva ricongiunzioni onerose e che, per altro verso, nell’applicazione pratica della legge 45/90 può verificarsi il caso di “assenza di onere”, quando – ricongiungendo alti livelli di contribuzione maturati come dipendente (p.es. dirigente ex INPDAI) presso una Cassa professionale presso la quale l’aliquota contributiva era (ed è) più bassa – l’ammontare delle somme trasferite “copre” l’onere della ricongiunzione.

[alert_custom]L’ATTUALE ASSETTO DELLA DISCIPLINA[/alert_custom]

Al momento della approvazione delle norme in tema di innalzamento dell’età pensionabile per le donne dipendenti del pubblico impiego, per evitare una “migrazione” dal regime pubblicistico a quello privatistico gestito dall’Inps, attraverso la ricongiunzione disciplinata dall’art. 1 della legge n. 29/79 e – quindi – nella logica (ormai preminente) del contenimento della spesa pubblica, il D.L. 78/10, come convertito dalla legge 122/10, ha eliminato la sperequazione tra le due tipologie di ricongiunzione, generalizzando l’onerosità di tutte le ricongiunzioni.
Gli artt. 12 septies e seguenti del decreto, hanno “esteso” l’onerosità della ricongiunzione già esistente e disciplinata dall’art. 2 della legge 29/79 alla generalità delle ricongiunzioni dei dipendenti disciplinate dall’art. 1 della legge. Inoltre, tali norme hanno espressamente esteso la sopravvenuta onerosità anche ad alcune specifiche categorie di personale la cui posizione previdenziale era disciplinata da norme speciali, ossia i lavoratori iscritti al “Fondo Elettrici” e quelli iscritti al “Fondo Telefonici”.
A distanza di un biennio, la concreta applicazione di tale normativa ai casi concreti ha tuttavia fatto emergere fattispecie e casistiche che – lungi dall’essere eccezionali – declinano diverse problematicità (ed iniquità) di tale norma; per tutti, basti in questa sede il riferimento (peraltro non esaustivo) ai dipendenti del comparto dei servizi pubblici locali.
Tale personale, a seguito delle privatizzazioni delle ex aziende municipalizzate e della conseguente modifica della natura giuridica dei datori di lavoro, senza aver mai cambiato attività lavorativa si è visto mutare l’ente previdenziale di riferimento. All’epoca, ciò non aveva alcuna rilevanza concreta, poiché la ricongiunzione – divenuta necessaria per “confermare” l’unicità della posizione previdenziale – era gratuita. Oggi, a causa delle modifiche in commento, questi soggetti – senza aver mai mutato datore di lavoro sostanziale o attività lavorativa – si troveranno costretti, per maturare l’anzianità minima utile a pensione, a versare un onere di ricongiunzione orientativamente nell’ordine di centinaia di migliaia di euro.

[alert_custom]LA PROPOSTA DI LEGGE ALL’ESAME DELLA CAMERA DEI DEPUTATI[/alert_custom]

Sin dalla sua approvazione, l’impatto economico negativo della normativa in questione era stato evidenziato dalle organizzazioni rappresentative dei lavoratori. Tale “disagio” è stato recepito dal Parlamento, posto che sono state presentate tre distinte proposte di legge, sottoscritte da deputati di tutti gli schieramenti, che – al netto di alcune differenze interne o della loro maggiore o minore estensione “riformatrice” – chiedono tutte l’abrogazione delle norme dettate dall’art. 12 septies e seguenti.
Nonostante la prima di tali proposte (C. 3693) sia stata presentata sin dal 4 agosto 2010, appena convertito in legge il D.L. 78/10, la discussione delle proposte unificate in Commissione Lavoro è iniziata solamente 19 settembre 2012: circostanza, questa, che – come rilevato dal Servizio Studi della Camera – genera anche rilevanti problemi di ordine “intertemporale” relativi – in caso di approvazione della proposta di legge – alla sorte delle domande di ricongiunzione medio tempore presentate e delle somme eventualmente versate a titolo di onere di ricongiunzione.
Dopo alcune sedute interlocutorie, il 3 ottobre scorso il Ministero del Lavoro, a ciò sollecitato dalla Commissione, ha comunicato i dati necessari alla valutazione della questione. Secondo il Ministero (sulla base dei dati acquisiti dall’Inps):

  1. l’approvazione della proposta in questione avrebbe oneri eccessivamente rilevanti, quantificati in circa 1,3 miliardi di euro, di cui 435 milioni per l’anno prossimo;
  2. la questione avrebbe riflessi temporali che si estenderebbero sino al 2022;
  3. la platea dei soggetti potenzialmente interessati è quantificata in 600.000 persone (circa 30.000 all’anno). In relazione a tali dati, la Ragioneria Generale dello Stato avrebbe pertanto dato parere negativo al proseguimento dell’esame della proposta.

Alla luce di tali dati, l’esame della proposta di legge ha subito un rallentamento dell’iter dovuto alla necessità di individuare la copertura economica necessaria, per il finanziamento degli oneri derivanti dai dati numerici ed economici di cui sopra. Resta peraltro fermo che – come da più parti rilevato – la questione in esame, insieme a quelle – correlate – degli esodati e del nuovo slancio da dare alla previdenza integrativa, rappresentano i punti principali della “Agenda previdenziale” delle prossime settimane.

[alert_custom]CONCLUSIONI[/alert_custom]

Come noto, le riforme previdenziali generali del triennio 2010/2012 e quelle ancora in corso di approvazione (afferenti la previdenza professionale) hanno comportato una vera e propria “rivoluzione” della previdenza per come eravamo abituati a conoscerla.
Seguendo il “faro” delle compatibilità economiche e della sostenibilità di lungo periodo, ci si è avviato verso un integrale passaggio a sistemi previdenziali di tipo contributivo, la sostanziale scomparsa delle pensioni di anzianità, e l’aumento dell’età pensionabile.
Nel perseguire il meritorio obiettivo di assicurare un futuro previdenziale alle giovani generazioni dopo decenni di lassismo e di rinvii, il biennio in corso si è caratterizzato per un marcatissimo decisionismo del Governo.
E’ infatti noto a tutti che il sistema previdenziale e di wellfare italiano, se mai lo fosse stato in passato, non è più sostenibile, e che al suo interno si celavano fortissime ingiustizie intergenerazionali. Tuttavia, come peraltro ammesso in alcune circostanze pubbliche da autorevoli esponenti del Governo:

  1. la fretta – talvolta – è stata cattiva consigliera;
  2. alcuni passaggi riformatori sono stati delineati senza una adeguata identificazione e quantificazione delle platee interessate. Basti pensare alla vicenda degli esodati, ancora ignoti nel loro numero complessivo.

Calando le suesposte riflessioni sulla questione oggetto del presente articolo, le conclusioni sono bivalenti:

  1. la ricongiunzione è onerosa perché le gestioni interessate non trasferiscono all’ente previdenziale accentratore la riserva matematica costituita sulla contribuzione presente sulla posizione assicurativa del contribuente;
  2. pertanto, il problema non si sarebbe mai posto se – in una logica “assicurativa pura” – in sede di ricongiunzione il trasferimento dei fondi tra gli enti previdenziali fosse stato ab origine comprensivo della riserva matematica;
  3. escludendo l’ipotesi sub 2), può allora dirsi che l’iniquità oggi lamentata dai lavoratori dipendenti è la stessa che molti di loro continuano a subire nel caso in cui abbiano svolto – invece che più rapporti di lavoro subordinato – dei periodi di attività libero-professionale alternati a quelli da dipendente. Non va dimenticato, infatti, che la legge 45/90 ha sempre previsto, e continua a prevedere, la ricongiunzione onerosa come unica possibilità. Per cui, delle due l’una: o far pagare un onere di ricongiunzione è sempre iniquo ed allora le proposte attualmente all’esame della Camera dovrebbero estendere la loro portata alla legge 45/90, oppure non lo è, ed allora i lavoratori dipendenti sono stati ingiustamente privilegiati per il trentennio dal 1979 al 2010;
  4. tra l’altro, con riferimento a quanto appena esposto, vale la pena di sottolineare come le disposizioni che le proposte di legge intendono abrogare, quantificano il “nuovo” onere di ricongiunzione nel solo 50% della somma risultante dalla differenza tra la riserva matematica necessaria per la copertura del periodo considerato e le somme trasferite dalle gestioni previdenziali di origine. A differenza di quanto avviene per la ricongiunzione dei liberi professionisti che sono chiamati a versare – a titolo di onere di ricongiunzione – il 100% della differenza di cui sopra.

Un punto di equilibrio è in realtà già insito nella normativa di sistema e – non a caso – è stato colto da alcuni nell’ambito delle riforme della previdenza libero-professionale attualmente in corso di esame presso il Ministero del Lavoro. In una logica di generale passaggio al sistema di calcolo contributivo, se esigenze di bilancio e di sostenibilità non consentono alle amministrazioni di “privarsi” della riserva matematica accantonata, si potrebbe ipotizzare una sorta di “sistema misto” in forza del quale, la ricongiunzione possa perfezionarsi mediante il trasferimento della sola contribuzione, calcolando, in sede di pensionamento, i relativi periodi col sistema contributivo in funzione del montante rappresentato dalle somme trasferite.
In tal modo si perverrebbe ad un adeguato contemperamento delle esigenze del bilancio pubblico e del diritto dei lavoratori alla fruizione di una pensione che sia correlata alla anzianità assicurativa effettiva; senza l’aggravio di oneri aggiuntivi ma – fino all’entrata a regime della riforma Fornero – con la rinuncia economica ad un quid del trattamento, in funzione del sistema di calcolo meno “generoso” che si andrebbe ad applicare.
Posto che – con ogni probabilità – l’iter parlamentare delle proposte, qualora proseguisse, difficilmente si concluderebbe entro la corrente legislatura resta da vedere se il futuro Governo sarà riuscito ad acquisire numeri certi e verificabili sulla platea dei contribuenti effettivamente e concretamente interessati e sui conseguenti oneri. Va, infatti, segnalato, in questa sede, come l’aver automaticamente indicato come “interessati” alla legge tutti i 600.000 lavoratori con una (almeno doppia) posizione contributiva è fuorviante, poiché:

  1. tra di essi vi potrebbero essere lavoratori con periodi da liberi professionisti che comporterebbero comunque l’obbligo di avvalersi della – comunque onerosa – ricongiunzione ex lege 45/90, senza ulteriori oneri a carico dello Stato;
  2. nel numero in questione sono compresi lavoratori che andranno comunque in pensione col sistema contributivo, i quali non avranno alcun interesse ad avvalersi della ricongiunzione, potendo fruire della totalizzazione gratuita al fine di acquisire un trattamento pensionistico sostanzialmente identico.
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