Lavoro

Ispezioni sul lavoro: la nuova “Agenzia unica”

Ispezioni sul lavoro: la nuova "Agenzia unica"
Lo “stato dell’arte” dell’Agenzia unica delle ispezioni del lavoro in relazione alle probabili competenze sulla salute e sicurezza dei lavoratori

La legge delega di riforma del lavoro (10 dicembre 2014, n. 183), presentata in Senato il 3 aprile 2014 e recentemente entrata in vigore, assegna al Governo, tra gli altri, il compito di istituire una “Agenzia unica delle ispezioni del lavoro” o potenziare il coordinamento tra le DTL/DRL del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, l’INPS, l’INAIL, i servizi ispettivi per la tutela della salute e sicurezza dei lavoratori delle ASL (SPSAL) e ARPA (SIA).

Esattamente, il testo normativo dell’art. 1, comma 7 e della lettera l) del medesimo comma, recitano: “7. Allo scopo di rafforzare le opportunità di ingresso nel mondo del lavoro da parte di coloro che sono in cerca di occupazione, nonchè di riordinare i contratti di lavoro vigenti per renderli maggiormente coerenti con le attuali esigenze del contesto occupazionale e produttivo e di rendere più efficiente l’attività ispettiva, il Governo è delegato ad adottare, su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi, di cui uno recante un testo organico semplificato delle discipline delle tipologie contrattuali e dei rapporti di lavoro, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi, in coerenza con la regolazione dell’Unione europea e le convenzioni internazionali:
(…)
l) razionalizzazione e semplificazione dell’attività ispettiva, attraverso misure di coordinamento ovvero attraverso l’istituzione, ai sensi dell’articolo 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, di una Agenzia unica per le ispezioni del lavoro, tramite l’integrazione in un’unica struttura dei servizi ispettivi del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dell’INPS e dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), prevedendo strumenti e forme di coordinamento con i servizi ispettivi delle aziende sanitarie locali e delle agenzie regionali per la protezione ambientale”.

Dalla lettura dei testi anzidetti, appare evidente che, mentre nel caso in cui venisse realizzata l’Agenzia, questa potrebbe interessare solo le funzioni ispettive dell’INPS e dell’INAIL, per quanto riguarda le attività ispettive descritte delle ASL e ARPA (circa 250 in tutto), la legge delega, e di conseguenza il decreto legislativo che ne deriverebbe, prevede solo delle “forme di coordinamento” e quindi tali funzioni non potrebbero essere ricomprese tra i compiti dell’Agenzia, se verrà realizzata. Ciò a causa del vincolo posto dal Parlamento al Governo.

Lo stesso Governo Renzi ha presentato l’8 aprile 2014 al Senato, il disegno di legge costituzionale S1429 per la riforma del titolo V della Costituzione. Per quanto d’interesse in questa trattazione, la modifica dell’art. 117 della Costituzione predisposta dal Governo prevedeva la seguente formulazione: “Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie e funzioni: (…) norme generali per la tutela (…) e sicurezza del lavoro”. Il testo licenziato dal Senato ed ora in discussione alla Camera (C.2613) è stato privato della parola “funzioni”, sebbene sia stato emendato nelle varie Commissioni Affari Costituzionali.

Seppure il percorso della riforma costituzionale dell’art. 117 non si è ancora concluso, è importante rilevare dalla lettura del testo originario del Governo, che l’intenzione parrebbe essere quella di creare i presupposti normativi costituzionali per riportare alla competenza esclusiva dello Stato non solo l’importantissima potestà legislativa relativamente alla tutela della salute e sicurezza dei lavoratori, ma anche quella delle “funzioni” ad essa connessa, cioè l’attività di vigilanza, a parere di chi scrive. Quest’ultima, ben più pregnante, impegnativa e profondamente riformatrice dell’apparato pubblico ad essa destinato: principalmente ASL e ARPA.
Le date di trasmissione dei due disegni di legge appaiono sintomatiche della correlazione tra queste due iniziative legislative.

Orbene, seppure la riforma dell’art. 117 della Costituzione tornasse nella sua precedente formulazione, cioè ricomprendendo anche le “funzioni”, queste sarebbero impossibili da esercitare se non previa modifica sia della legge delega appena approvata (legge n. 183/2014) che del conseguente decreto legislativo, perché esulerebbero dai vincoli “imposti” dal Parlamento. O meglio, sarebbe più opportuno parlare di vincoli “votati” dal Parlamento.

Chi scrive, ritiene che l’obiettivo della riforma legislativa in atto dovrebbe essere quella di ricondurre alla gestione unitaria dell’Agenzia, tutte le competenze frazionate in tema di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro già assegnate ai Ministeri del Lavoro e delle Politiche Sociali, della Salute, dello Sviluppo Economico, della Difesa per la parte di competenza sulle funzioni delle Capitanerie di porto in merito alla navigazione civile, al Servizio Sanitario Nazionale, alle ARPA, alle Regioni direttamente o alle Province. Pertanto dovrebbero essere assegnati all’Agenzia anche i compiti svolti da organismi regionali o statali relativi a:

  • porti e navigazione delle navi mercantili e da pesca;
  • ferrovie e aeroporti;
  • industrie estrattive a cielo aperto o sotterranee, torbiere;
  • acque minerali e termali;
  • radiazioni ionizzanti in ambito sanitario.

Inoltre, l’Agenzia dovrebbe avere tra le sue specifiche funzioni anche quella di promuovere presso il legislatore, l’omogeneizzazione dell’attuale legislazione che tutela la salute e la sicurezza dei lavoratori nei settori prima descritti per rendere applicabile (finalmente) tutta la normativa specifica, uniformandola al decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, potendo esercitare la sua azione in maniera uniforme e senza vincoli territoriali nazionali.

Si evidenzia che l’Agenzia così definita, esercitando i compiti già assegnati ad altri organi pubblici, statali o locali, riunirebbe in un unico soggetto una molteplicità di funzioni che attualmente sono sovrapponibili con quelle già presenti in alcune direzioni generali del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e similmente negli altri Ministeri citati. Per tale ragione, il Ministero di riferimento non avrebbe più la necessità di annoverare al suo interno la Direzione generale dell’attività ispettiva, le divisioni II e VI della Direzione generale delle relazioni industriali e dei rapporti di lavoro.

In termini generali, i principali compiti specifici dell’Agenzia (opportunamente snellita), relativamente agli aspetti della salute e sicurezza dei lavoratori, sarebbero ben delineati dagli artt. 5, 6 e 7 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, che prevedono attualmente una anacronistica pletora di componenti in commissioni e comitati, nazionali e locali a cui si aggiungono la Conferenza delle Regioni e Province autonome e le sue commissioni e comitati tecnici. Un esempio dell’inefficienza di questo mastodontico apparato è costituito dal pluriennale tempo che è stato necessario per pubblicare gli accordi sulla formazione o le tanto criticate “procedure standardizzate per la valutazione dei rischi”, frutto di un procedimento d’infrazione del nostro Paese alle norme comunitarie, che, ovviamente, sono state oggetto di “linee d’indirizzo” per la loro applicazione in molte Regioni, ASL ed altri territori e/o Enti, dando origine ad una infinita proliferazione di interpretazioni.

Le competenze dell’Agenzia qui delineata, quindi, non sarebbero solo e riduttivamente le ispezioni, ma anche ben altro e in contrapposizione con la definizione data nel testo della legge delega n. 183/2014, che lascerebbe supporre la creazione di una ulteriore, inopportuna e controcorrente entità amministrativa. L’auspicata Agenzia rappresenterebbe una enorme opportunità di valorizzazione per tutte le professionalità esistenti nelle pubbliche amministrazioni coinvolte e una prestigiosa prospettiva di lavoro per molti giovani.

La necessaria e ovvia razionalizzazione delle direzioni generali citate sarebbe prevista anche nel disegno di legge 1577, all’art. 7, comma 1, lettera b): “eliminazione degli uffici ministeriali le cui funzioni si sovrappongono a quelle delle autorità indipendenti”, presentato il 23 luglio 2014. In tale disegno di legge si riscontrano diverse altre norme che dovrebbero far propendere il Governo ad istituire l’Agenzia di cui si tratta, invece del coordinamento previsto nella legge delega n. 183/2014, e il Parlamento ad assegnare le funzioni di vigilanza esclusivamente allo Stato modificando opportunamente la Costituzione.

Lo stesso principio di razionalizzazione è stato già espresso in precedenza e con specifico riferimento alla legislazione che tutela la salute e la sicurezza dei lavoratori. Successivamente, ancora una volta, sono state scelte delle soluzioni “molto articolate” che hanno lasciato le cose com’erano.
Infatti, è utile ricordare l’art. 24, punti 16 e 17 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (che conteneva deleghe al Governo): “16) prevedere il riordinamento degli uffici e servizi della pubblica amministrazione preposti all’esercizio delle funzioni riservate allo Stato in materia di sicurezza del lavoro; 17) garantire il necessario coordinamento fra le funzioni esercitate dallo Stato e quelle esercitate nella materia dalle regioni e dai comuni, al fine di assicurare unità di indirizzi ed omogeneità di comportamenti in tutto il territorio nazionale nell’applicazione delle disposizioni in materia di sicurezza del lavoro;”. Indirizzi e comportamenti disomogenei che emergerebbero palesemente, se esistesse il SINP, di cui si dirà.

In seguito, la legge delega 3 agosto 2007, n. 123, da cui è nato il decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, all’art. 1, comma 2, lettera q), prevedeva già l’adozione di una soluzione al problema che si tratta. Infatti, il testo della norma recita: “razionalizzazione e coordinamento delle strutture centrali e territoriali di vigilanza nel rispetto dei principi di cui all’articolo 19 del decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758, e dell’articolo 23, comma 4, del decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, e successive modificazioni, al fine di rendere più efficaci gli interventi di pianificazione, programmazione, promozione della salute, vigilanza, nel rispetto dei risultati verificati [ndr: come si possono verificare i risultati senza il SINP, di cui si dirà?], per evitare sovrapposizioni, duplicazioni e carenze negli interventi e valorizzando le specifiche competenze, anche riordinando il sistema delle amministrazioni e degli enti statali aventi compiti di prevenzione, formazione e controllo in materia e prevedendo criteri uniformi ed idonei strumenti di coordinamento;”.

Infine, l’art. 13, comma 3 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, sperando nel futuro, afferma: “In attesa del complessivo riordino delle competenze in tema di vigilanza sull’applicazione della legislazione in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro (…)”.

Insomma, pare che il nostro legislatore abbia sempre avuto delle buone intenzioni che però non sono mai riuscite a scalfire la granitica, polverizzata e singolare situazione che si protrae da almeno 36 anni, avendo generato un arcipelago piuttosto variopinto.
Alla luce di tutto ciò, non appare assolutamente casuale l’inattuazione del SINP (Sistema informativo nazionale per la prevenzione nei luoghi di lavoro), previsto dall’art. 8 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 che dovrebbe essere alimentato, in maniera preponderante, con i dati dell’attività ispettiva prodotta dal Servizio Sanitario Nazionale.

Particolarmente emblematici, a giudicare dall’ultimo rapporto disponibile, quello del 2011, per ovvie difficoltà organizzative: “Attività delle regioni e delle province autonome per la prevenzione nei luoghi di lavoro – Conferenza delle Regioni e delle Province autonome”.
Dati che sarebbero interessanti da analizzare, in una successiva occasione, confrontandoli con quelli paragonabili del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. Parimenti, emergerebbero molti aspetti critici dovuti all’attuale modello organizzativo della vigilanza, se il SINP contenesse le informazioni sull’attività ispettiva svolta, descritte a pag. 24 (“… esiti dei controlli …”) della relazione finale approvata dalla Commissione di inchiesta sul fenomeno degli infortuni sul lavoro con particolare riguardo alle cosiddette “morti bianche”, della XV° legislatura. Quella attuale, è la sesta commissione d’inchiesta. Esistono dal 1988 (1994, 2005, 2006, 2008 e 2013). Hanno sempre descritto puntualmente tutte le “difficoltà” dell’attuale sistema, che solo in piccola parte sono citate in questo testo.

L’inadempienza relativa al SINP è stata oggetto di diverse richieste d’informazioni da parte di alcuni parlamentari a cui sono state date risposte palesemente ed autorevolmente errate, quando fornite, senza suscitare nessun disappunto governativo. Se l’attuale Governo vorrà porre rimedio a questa grave e perseverante inosservanza, ne ha l’occasione, ma l’aspetta un cammino irto di ostacoli.

Se fossero effettivamente applicati i pluriennali mandati parlamentari, commissioni comprese, quella descritta finora potrebbe rappresentare una vera occasione di riforma di una parte della pubblica amministrazione che consentirebbe di affrontare in modo decisivo ed organico i 2.282.000 tra malattie professionali e ad esse assimilate degli ultimi 12 mesi (di cui tra le 700 e le 900 causano la morte – dato sottostimato) rispetto ai “soli” 714.000 infortuni dello stesso periodo, di cui 833 mortali (INAIL – ultimo rapporto). Nel nostro Paese, una stima prudenziale del 4% di tutte le morti per neoplasie, porterebbe a quantificare in 6.400 l’anno quelle di origine lavorativa (ultimo Piano sanitario nazionale).
Considerando che l’INAIL assicura solo i 2/3 della forza lavoro italiana, di cui circa 8.000.000 non sono assicurati e si stimano 3.000.000 di lavoratori irregolari, si capisce come l’immenso e frammentato apparato pubblico di controllo si perda in molti rivoli e sia del tutto inadeguato ad affrontare la grave situazione della tutela dei diritti costituzionali dei lavoratori, anche con riferimento alla peculiarità che ci contraddistingue rispetto al resto del mondo per le competenze ripartite tra i vari organi di controllo.

Ai sensi della circolare del MLPS del 18 marzo 2004, le considerazioni contenute nel presente scritto sono frutto esclusivo del pensiero dell’autore e non hanno in alcun modo carattere impegnativo per l’Amministrazione di appartenenza.

Massimo Peca
Ispettore tecnico
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali

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