Il quadro non omogeneo delle sanzioni derivate dalla gestione dell’emergenza Covid-19 mette a repentaglio il principio di prevedibilità e con esso il sistema di garanzie del sistema degli illeciti amministrativi. L’elenco delle condotte illegittime è stato schematizzato dal prontuario violazioni Emergenza Covid-19 predisposto dalla Guardia di Finanza ed aggiornato al 19 ottobre 2020. Si tratta di cinque pagine di tabelle, nelle quali sono elencate le violazioni contestabili alle persone fisiche, alle attività commerciali e, infine, quelle relative all’ingresso nel territorio nazionale. Per ogni fattispecie, succintamente descritta viene riferita la fonte, l’importo della misura ridotta, il destinatario dei proventi e le sanzioni accessorie. Per le attività commerciali sono elencate cinque fattispecie di fonte statale e una fattispecie di fonte comunale (ordinanza di Roma). A riguardo della lista degli illeciti, va osservato che il prontuario andrà integrato anche con altre sopravvenute fattispecie, come ad esempio quelle varate nella regione Piemonte ad opera del decreto del Presidente della regione n. 111 del 20 ottobre 2020 (noto alle cronache perché ha disposto la chiusura dei centri commerciali nei giorni di sabato e domenica), anch’esse assistite da sanzione amministrativa (secondo quanto previsto dall’articolo 4, comma 1, del D.L. n. 19/2020, convertito con l. n. 35/2020). Attività commerciali e illeciti Gli illeciti, elencati nel Prontuario della Guardia di Finanza, di fonte statale per le attività commerciali sono i seguenti: 1. inottemperanza all’obbligo, per le attività di sale giochi, sale scommesse e sale bingo, di svolgimento dell’attività dalle ore 8:00 alle ore 21:00; 2. inottemperanza all’obbligo, per le attività commerciali al dettaglio di svolgersi a condizione dell’assicurazione che, oltre alla distanza interpersonale di almeno un metro, gli ingressi avvengano in modo dilazionato e venga impedito di sostare all'interno dei locali più del tempo necessario all'acquisto dei beni; le suddette attività devono svolgersi nel rispetto dei contenuti di protocolli o linee guida idonei a prevenire o ridurre il rischio di contagio; 3. inottemperanza all’obbligo di svolgere attività dei servizi di ristorazione (fra cui bar, pub, ristoranti, gelaterie, pasticcerie) dalle ore 5:00 alle ore 24:00 con consumo al tavolo, fino ad un massimo di 6 persone per tavolo. Resta sempre consentita la ristorazione con consegna a domicilio e la ristorazione con asporto fino alle ore 24:00; 4. inottemperanza al divieto di svolgere attività dei servizi di ristorazione (fra cui bar, pub, ristoranti, gelaterie, pasticcerie) oltre le ore 18:00 in assenza di consumo al tavolo. Resta sempre consentita la ristorazione con consegna a domicilio e la ristorazione con asporto fino alle ore 24:00; 5. inottemperanza all’obbligo di sospensione di attività che abbiano luogo in sale da ballo e discoteche e locali assimilati, all'aperto o al chiuso. Le feste conseguenti alle cerimonie civili o religiose sono consentite con la partecipazione massima di 30 persone nel rispetto dei protocolli e delle linee guida vigenti. Sanzioni La cornice edittale delle sanzioni è disegnata dall’art. 4 del D.L. n. 19/2020. Pertanto, il mancato rispetto delle misure di contenimento anti-covid è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 400 a 1000 euro, senza applicazione delle sanzioni contravvenzionali previste dall'articolo 650 del codice penale. Per le attività commerciali è prevista la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell'esercizio o dell'attività da 5 a 30 giorni. Il trasgressore può pagare la misura ridotta di 280 euro, la quale in caso di reiterata violazione della disposizione è raddoppiata. La reiterazione comporta il raddoppio anche della sanzione pecuniaria applicata nella misura piena. I descritti profili sanzionatori saranno tutti da valutare, caso per caso, in concreto rispetto alle singole irrogazioni, anche se non è da escludersi che l’applicazione di istituti come le reiterazioni (articolo 8-bis della legge 689/1981) e del concorso formale (articolo 8 legge 68/1981) possa mitigare il carico sanzionatorio. Una efficacia intimidatoria più stringente può essere collegata alla chiusura temporanea dell’esercizio. Profili di drafting legislativo e strategie difensive Si è ritenuto di riportare la descrizione tabellata degli illeciti perché essa consente alcune considerazioni di tecnica di redazione delle norme sanzionatrici. Le norme sanzionatrici, anche quando non devono conformarsi a stretti canoni di tipicità e tassatività, devono comunque garantire la prevedibilità della reazione (punitiva) ad opera dell’autorità competente. In altri termini il cittadino e l’impresa devono poter sapere in anticipo quali siano le conseguenze derivanti dalla propria condotta e conoscere l’antigiuridicità del proprio comportamento. Questo aspetto è messo fortemente in discussione dalla complessità delle prescrizioni richiamate dalla tabella della Guardia di Finanza, la cui violazione conduce alla applicazione delle sanzioni. Si noti, infatti, a titolo esemplificativo quanto indicato a proposito dell’inottemperanza all’obbligo, per le attività commerciali al dettaglio di svolgersi a condizione dell’assicurazione che, oltre alla distanza interpersonale di almeno un metro, gli ingressi avvengano in modo dilazionato e venga impedito di sostare all'interno dei locali più del tempo necessario all'acquisto dei beni: la tabella si premura di rimarcare che le suddette attività devono svolgersi nel rispetto dei contenuti di protocolli o linee guida idonei a prevenire o ridurre il rischio di contagio. La norma, riportata nel prontuario nel suo contenuto essenziale, mediante il richiamo a protocolli e linee guida, evoca una congerie di fonti prescrittive di rapida evoluzione, caratterizzati da aspetti valutativi e talvolta indefiniti, talaltra espressi in forma di raccomandazione, altre volta ancora collegate a comportamenti di soggetti terzi, ed, infine, anche espresse in maniera vaga da rasentare la non intelligibilità. È sufficiente consultare il numero e la dimensione degli allegati al DPCM 13 ottobre 2020 per constatare la tecnica redazionale utilizzata. Peraltro, tale aspetto potrà certamente portare alla elaborazione di strategie difensive, le quali possono anche minare l’effettività dei precetti stessi, la cui efficacia si ridurrebbe a quella di prevenzione generale. Detto altrimenti, l’intento del Governo-legislatore sarebbe quello di persuadere i cittadini e le imprese a comportamenti virtuosi qui e ora, attraverso l’adozione di norme, che hanno anche un contenuto sanzionatorio, ma a prescindere dal fatto che esse siano portate effettivamente a esecuzione. Ci si accontenterebbe del valore simbolico della norma, confidando nella sua efficacia persuasiva. Quanto sopra vale naturalmente per le sanzioni pecuniarie, per la irrogazione delle quali i tempi possono essere medio-lunghi. Diverso il discorso per la sanzione accessoria della chiusura temporanea, dall’applicazione immediata, in quanto avente natura cautelare, la cui efficacia preventiva e punitiva dipende però dalle condizioni di mercato: chiudere formalmente un’attività che è sostanzialmente non operativa ha un basso contenuto di effettività punitiva. In ogni caso, la tecnica di formulazione nella descrizione dell’illecito apre la possibilità di sviluppare argomenti difensivi sul piano dell’art. 3 della l. n. 689/1981, per il quale la sanzione amministrativa presuppone un’azione od omissione cosciente e volontaria, del trasgressore, sia essa dolosa o colposa. L’errore incolpevole contraddice l’elemento soggettivo e porta alla non punibilità. È facile immaginare che la babele normativa sarà un argomento frequentemente usato nelle aule di giustizia a supporto della richiesta di annullamento delle sanzioni amministrative, che prima o poi saranno l’oggetto di ingiunzioni notificate ai titolari delle attività commerciali.